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馬建堂:推動新時代區域高質量發展的理論創新和行動指南
——學習習近平總書記關于區域協調發展重要論述的體會
2020-02-06 15:59

黨的十八大以來,習近平總書記站在新時代高度,以寬廣的視野和應對百年未有之大變局的胸懷,就區域經濟發展發表了一系列重要論述。這些論述,特別是2019826日習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上的講話,科學總結了區域經濟發展的客觀規律,系統闡釋了區域經濟發展的基本趨勢,充分反映了我國區域經濟發展的時代要求,是我們黨統籌區域發展的最新認識,是新時代推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局的理論遵循和行動指南,我們要認真學習領會,堅決貫徹落實。

一、習近平總書記關于區域協調發展的重要論述是我們黨統籌區域發展的最新科學認識

  我國幅員遼闊,人口眾多,統籌區域發展是歷代黨中央領導集體的戰略考量。為了迅速恢復國民經濟,在相對落后的基礎上加快我國工業化進程,1956年毛澤東同志發表《論十大關系》,提出要正確處理沿海工業和內地工業的關系,指出“好好地利用和發展沿海的工業老底子,可以使我們更有力量來發展和支持內地工業。如果采取消極態度,就會妨礙內地工業的迅速發展”。在這一思想的指導下,第一個五年計劃期間,沿海省份的工業有了長足發展,北京、上海、天津、青島、大連、廣州等沿海城市成為我國重要工業基地,為國民經濟的恢復和發展起到了重要支撐作用。

  從上世紀60年代初開始,我國外部環境惡化,中蘇交惡、臺灣海峽戰云密布、越南戰爭擴大,出于備戰和建立戰略后方的需要,結合“三五”計劃的研究和制定,黨中央作出了“三線”建設重大決策。毛澤東同志指出“新的工業大部分應當擺在內地,使工業布局逐步平衡”。“三線”建設是我國區域經濟布局的一次重大戰略調整,改善了我國工業的戰略布局,加快了西北、西南和湘西、桂北、鄂西、豫西等內陸落后地區的經濟發展和科技文化進步,奠定了內陸地區的工業化基礎。

  上世紀70年代末,國際局勢出現緩和,和平與發展成為時代主題,我國發展的外部環境發生重大變化。同時,我們黨重新確立了實事求是的思想路線,走上了改革開放的道路。為了更好發揮沿海地區的區位優勢,黨中央實施東部沿海地區率先開放的戰略舉措。作為黨中央第二代領導集體的核心,鄧小平同志先后提出“一部分地區先發展起來”的思想和“兩個大局”戰略構想。從1979年起,中央先后批準設立了深圳、廈門、珠海、汕頭等4個經濟特區,以及14個沿海開放城市和5個沿海經濟開放區,形成了由點到線、由線到面、由南到北的帶狀開放地帶。開放帶動改革,改革開放激發了整個國家的發展潛力,推動了上世紀后20年整個國民經濟的持續快速發展。

  上世紀90年代中后期,黨中央在繼續推動沿海地區改革開放的同時,著手考慮如何按照鄧小平同志“兩個大局”的戰略設想,謀劃中西部地區的加快發展。1995年,江澤民同志發表《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》重要文章,專門把“東部與中西部地區的關系”作為我國現代化建設中應正確處理的十二個重要關系之一加以闡述,強調“解決地區發展差距,堅持區域經濟協調發展,是今后改革和發展的一項戰略任務”。1999年,中央正式推出西部大開發戰略。這一戰略的實施,極大地推動了西部地區基礎設施建設、特色產業發展和生態文明進步,極大地改變了西部地區的經濟和社會面貌。此后,以胡錦濤同志為總書記的黨中央著眼于區域協調發展,又相繼推出了振興東北等老工業基地戰略和促進中部崛起戰略,逐步形成了深入推進西部大開發、全面振興東北地區等老工業基地、大力促進中部地區崛起、鼓勵支持東部地區率先發展的區域協調總體戰略,以落實“兩個大局”中的“第二個大局”構想。

  進入本世紀以來的第二個10年,我國現代化進入了新的歷史階段,發展的環境和條件發生了深刻而重大的變化。從外部看,世界處于百年未有之大變局,提升我國科技和產業全球競爭力的要求空前迫切,亟須培育形成帶動全國高質量發展的新動力源,以更好應對國際上日趨激烈的國家綜合實力競爭。從內部看,我國社會生產力水平不斷提高,但發展不平衡的問題再次凸顯,在東中西差距依然存在的情況下又出現了引人注目的南北經濟分化問題,部分老工業基地和資源枯竭型地區轉型發展也面臨不少新的困難和挑戰,亟須按照客觀規律調整完善區域政策體系,推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

  面對新的形勢和挑戰,以習近平同志為核心的黨中央順應新時代高質量發展要求,洞悉新時代區域發展的規律,抓住新的發展格局中的關鍵地域,先后部署實施了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等新的區域發展戰略,在新的實踐中形成了黨關于統籌區域協調發展的最新認識。這些新認識集中體現在習近平總書記2019826日在中央財經委員會第五次會議上的重要講話之中,他強調,“新形勢下促進區域協調發展,總的思路是:按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系,發揮各地區比較優勢,促進各類要素合理流動和高效集聚,增強創新發展動力,加快構建高質量發展的動力系統,增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力,增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能,形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。”

  習近平總書記關于統籌區域高質量發展的論述思想深刻,內涵廣博,是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。這些論述闡明了新時代促進區域協調發展的基本路徑是遵循客觀規律,發揮比較優勢。習近平總書記強調,“產業和人口向優勢區域集中,形成以城市群為主要形態的增長動力源,進而帶動經濟總體效率提升,這是經濟規律”。尊重客觀規律,就是充分發揮各地區的比較優勢,形成以比較優勢為基礎、各展所長、優勢互補的區域經濟布局,就是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,促進各類生產要素合理流動和高效集聚,就是推動經濟發展條件好的、要素利用效率高的地區承載更多產業和人口,發揮高質量發展的增長極作用。其他地區則強化保障糧食安全、生態安全、邊疆安全的功能,優勢互補,各展其長,各得其所。

  這些論述闡明了新時代區域協調發展的宗旨是形成一批帶動全國高質量發展的新動力源。習近平總書記指出,“我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,對我國區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平,而是要根據各地區的條件,走合理分工、優化發展的路子。要形成幾個能夠帶動全國高質量發展的新動力源,特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區,以及一些重要城市群。”

  這些論述闡明了新時代促進區域協調發展的根本方法是統籌兼顧。習近平總書記要求,各地各部門要運用系統論的方法,正確把握自身發展和協同發展的關系,從實際出發,宜水則水、宜山則山,宜糧則糧、宜農則農,宜工則工、宜商則商,積極探索富有地域特色的高質量發展新路子。

  這些論述闡明了新時代促進區域協調發展的根本保障是深化改革和完善治理體系。習近平總書記強調,要從多方面健全區域協調發展新機制,形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場,盡快實現養老保險全國統籌,改革土地管理制度,完善能源消費雙控制度,全面建立生態補償制度,完善財政轉移支付制度。

二、習近平總書記關于區域協調發展重要論述是推動形成優勢互補高質量發展區域經濟布局的理論遵循和行動指南

習近平總書記關于區域經濟的重要論述,來源于十八大以來黨中央推動區域協調發展的偉大實踐,是我們黨對區域發展的最新理論成果,必將對我國新時期區域經濟的協調發展、高質量發展發揮極其重要的導向和指南作用。

  這一理論成果是對我國新時代區域戰略布局的系統謀劃。2020年我國將如期全面建成小康社會,實現第一個百年奮斗目標,在此基礎上,我國將開啟全面建設社會主義現代化強國新征程。走穩走好這一新征程,就要對我國經濟社會發展的各個領域進行新的科學謀劃,做好區域經濟發展方面的戰略謀劃更是重中之重。正如習近平總書記所指出的,“我國幅員遼闊、人口眾多,各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的,統籌區域發展從來都是一個重大問題”。以習近平總書記2019826日講話為主要代表的區域經濟重要論述,科學回答了新時代推動形成高質量發展的區域經濟布局的宗旨目標、總體思路和重大舉措,是制定“十四五”和更長時期區域發展規劃和政策的根本遵循。

  這一理論成果是培育競爭新優勢、應對百年未有之大變局的根本大計。習近平總書記指出,“放眼世界,我們面對的是百年未有之大變局”。這一大變局,是新一輪科技革命和產業變革帶來的生產生活方式和國家競爭形態之變局,是全球化背景下世界經濟重心東移帶來的國際權力和國際秩序之變局。因應這一巨變,歐美大國憑借科技方面的雄厚基礎,加大科技創新力度,紛紛推出新的科技創新、產業發展等方面的戰略,力圖保持和擴大競爭優勢,搶占未來發展制高點。新興工業化國家也競相推出新的經濟趕超戰略,力圖在新技術革命的浪潮中實現跨越式發展。我國要在這一大變局中贏得主動,要在日趨激烈的國際競爭中占得先機,就必須認真貫徹習近平總書記的指示,充分發揮中心城市和城市群創新能力強、集聚效應和規模效應顯著的優勢,把這些中心城市和城市群打造為新技術、新產業、新模式、新業態的策源地,打造為參與國際競爭的重要空間依托。

  這一理論成果是推動區域高質量發展的基本依據。我國幅員遼闊,各地資源稟賦、區位條件和發展基礎差異較大,推動區域高質量發展必然要求明確各地的優勢,進行合理分工,進而提高要素空間配置效率。要達到這樣的目的,就要按照中央的戰略安排,將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區,進一步完善和落實主體功能區戰略,細化主體功能區劃分,按照主體功能定位明確政策導向,推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。

  這一理論成果是市場經濟條件下推動各地深化合作的行動指南。幾十年來,地區之間的競相發展是我國經濟不斷跨上新臺階的強勁動力。但也要看到,這種競爭在推動各地快速發展的同時,也不同程度地帶來了低水平重復建設、低效率資源利用等問題。隨著我國經濟轉向高質量發展階段,地區之間要發揮好比較優勢,形成合理分工的新布局,就必須按照習近平總書記的明確要求,“把自身發展放到協同發展的大局之中,實現錯位發展、協調發展、有機融合,形成整體合力”。

  這一理論成果是推動各地城鄉居民共享發展成果的重要指針。對于一個人口大國來說,發展不平衡問題將伴隨國家現代化的整個過程。作為一個社會主義國家,我們既要充分發揮各地比較優勢,在合理分工中實現高質量發展,又要高度重視區域之間基本公共服務的均等化,確保全國各族人民基本同步實現全面小康,進而基本同步過上現代化的富足美好生活。這就需要認真落實習近平總書記特別強調的區域協調發展要保障民生底線,按照“區域協調發展的基本要求是實現基本公共服務均等化,基礎設施通達程度比較均衡”的要求,確保不同地區的城鄉居民在國家現代化的新征程中共享發展成果。

三、把習近平總書記區域協調發展的指示全面落實到推動形成區域經濟新布局的實踐之中

  中國特色社會主義進入新時代,我國區域發展也面臨著新形勢、新挑戰、新要求和新任務。推動區域協調發展,形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局,必須把習近平總書記的重要指示落到實處。

  要通過深化改革,破除資源流動的顯性和隱性壁壘,加快形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場,真正使市場在生產要素跨區域配置中起決定性作用。通過多年的改革,我國產品和要素在空間上流動的自由度和便利性明顯提高,但是阻礙要素流動的制度壁壘依然存在。從土地要素來看,我國城鄉土地制度二元分割特征依然明顯,農村集體建設用地和宅基地的轉讓、交易、抵押仍有諸多限制,土地要素跨區域市場配置仍然面臨不少障礙。從勞動力要素來看,由于受戶籍制度、公共服務體制不健全等因素的影響,勞動力在城鄉間、區域間不能完全自由流動,進城務工的農民工還沒真正獲得市民待遇。在產品市場領域,一些地方政府對外來企業、商品和服務設置歧視性市場準入限制,在招投標、采購、項目審批等方面向本地企業傾斜,為本地企業提供各類政府補貼、隱性擔保。要建立起優勢互補的區域經濟布局,就需要進一步深化土地、戶籍、公共服務等領域的改革,加快清理廢除現有政策中涉及地方保護、指定交易等方面的內容,加快制定統一協調的市場規則和執法體系,加快形成全國統一而公平的要素市場和商品市場。

  要加快轉變政府職能,進一步減少政府對資源的直接配置,更好發揮政府在規劃統籌、政策協調、深化合作方面的作用。在區域經濟發展中要發揮市場配置資源的決定性作用,同時也要更好發揮政府作用。要按照中央既定的部署,深化“放管服”改革,制定和落實權力清單、責任清單和負面清單,厘清政府與市場、政府與社會的權責邊界,為市場引導生產要素在空間上的有序流動創造充分的條件。同時,要加強不同區域之間、不同層級之間區域規劃的協同性,有效發揮規劃在要素空間優化配置上的先導性作用,以實現區域間分工發展、互補發展、聯動發展。在企業登記、土地管理、環境保護、投融資、財稅分享、人力資源管理、公共服務等領域加強政策協同,提高政策的統一性和規則的一致性。要優化區域合作機制,推動各地特別是相鄰地區在基礎設施、生態環境治理、產業發展、創新等方面開展更加深入有效的合作,實現協同發展、共同發展。

  要以優化空間發展格局為導向,進一步提高既有發展優勢地區的能級,培育發展新的優勢地區,更好發揮中心城市和城市群的引領帶動作用。要更好地實施主體功能區戰略,從區域的主體功能出發,制定更加清晰和完備的區域產業政策。要促進主體功能區戰略與中心城市發展戰略對接,更加注重發揮中心城市和城市群的龍頭帶動作用,將其打造為要素優化配置樞紐、產業高質量發展服務平臺和創新輻射中心,真正成為區域發展新的增長動力源。對于維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全具有重大戰略意義的區域,要加大政策支持力度,使之切實履行好相關功能。

  要堅持生態優先、綠色發展,妥善處理好經濟發展和生態環保的關系,嚴守生態紅線,對生態功能區域實行更加有效的保護。黨的十八大以來,我國環境保護和生態文明建設取得了長足進步,但生態環境保護面臨的形勢依然十分嚴峻。構建區域經濟新布局,要切實體現新發展理念,注重綠色發展。中心城市、城市群等優勢地區的發展要與區域資源環境承載力相匹配,要避免資源要素過度集聚導致的“大城市病”。生態功能重要的地區,要以保護生態,涵養水源,創造更多生態產品作為發展的重點,推進實施一批重大生態保護修復和建設工程。在區域生態治理中要堅持系統觀、全局觀,實施綜合治理、系統治理、源頭治理,不同區域要加強環境保護、生態治理的協同配合,形成治理合力。

  要守好民生底線,堅持共享發展,加快推進基本公共服務均等化,采取有效措施縮小民生領域的區域差距。我國中西部和東北地區是我國勞動力、資源、能源等生產要素的輸出地,承擔著繁重的生態支撐功能、社會穩定功能和國家安全功能,但是這些地區的城鄉居民所享受的公共服務水平與東部沿海地區還存在較大差距。中西部和東北地區內部的中心城市和小城鎮之間、城市和鄉村之間在居民基本公共服務上的差距也還不小。形成高質量發展的區域經濟新布局,要把基本公共服務均等化作為重要抓手,加快推進基本公共服務標準化建設和管理,以標準化促進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化。要統籌考慮經濟社會發展水平、城鄉居民收入增長等因素,逐步提升欠發達地區的教育、健康、養老等基本公共服務保障水平。開展公共服務保障區域協作聯動,創新跨區域公共服務便利共享機制,推動優質公共服務在更大區域范圍內共享。

  要持續完善區域發展成本分擔和利益共享機制,為推動區域協調發展新格局構建有力的激勵機制和制度。為使中央促進區域協調發展各項既定部署有效落地,必須為各地形成發展合力提供有力、可持續的制度保障,核心是提供激勵協同的成本分擔和利益共享機制。要在優化中央和地方財權事權關系的基礎上,進一步完善財政轉移支付制度。根據新時期發展的需要,合理確定中央支出比重,加快建立健全按照常住人口規模配置公共服務的機制,健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的政策,對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付。要加快推進養老保險全國統籌進度,及早在全國范圍內實現制度統一和區域間互助共濟,以方便全國范圍內的人員流動。要健全市場化、多元化的區際生態補償機制,鼓勵流域上下游之間開展資金、產業、人才等多種補償,以形成綠色發展的正向激勵。

  習近平總書記關于區域協調發展的重要論述,內容豐富,內涵深刻,立意高遠,常學常新,常思常進。我們要把學習貫徹這些重要指示作為一項長期任務,并全面落實到區域經濟發展的實踐之中,推動我國盡快形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局,為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢作出更大貢獻!                                                                                                                            

作者:國務院發展研究中心黨組書記、副主任、研究員馬建堂 來源:《中國經濟時報》20200206

 

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