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周宏春:將疫情分級分階段應急管理納入相關法規
2020-02-20 00:00

發了“新冠疫情肆虐背后《傳染病法》亟需細化”一文后,總感覺意猶未盡,因為需要完善的法規制度還有一些,包括《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》《突發事件應對法》等,均沒有涉及。

一、完善制度符合事物發展的一般規律

人的認識,總是要在實踐中不斷提高的,而制度也要在實踐檢驗中不斷完善。任何一次突發疫情的出現,均是完善相關制度的極好機會。如果最初的制度是系統設計,通過實踐檢驗并修訂完善,則可以使制度有更強的針對性和可操作性。

熟悉制度經濟學的人都知道,有一個“送犯人”的經典故事。大意是:15世紀英國要將犯人運送到澳大利亞。英國是市場經濟國家,他們按市場經濟規則選用私人公司承擔海上運送任務。經過一段時間后發現,犯人死亡率較高,最高的一船達到47%,平均約13%.英國政府認為,那些犯人罪不至死;將犯人運到澳大利亞不是要那些人的命,而是給犯人一個改過自新的機會,并推動當地的發展。死亡率高就與初衷不符了。于是,英國掀起了改革制度的討論。有的紳士建議,改善船上犯人的伙食;有的紳士建議,將船主集中起來學習,要求船主善待犯人;有的紳士建議,派醫生到船上給犯人看病,等等……這些建議采納后有一些效果,犯人死亡率下降了一個多百分點,卻發現派到船上的醫生也有失蹤的情況,后經調查發現是被船主推下海了。這時,一位紳士建議,改變報酬方式,由按上船人頭改為按上岸人頭付給報酬,其他制度不變,犯人死亡率一下子降下來了,由10%以上下降到1%多一些。

故事說明兩個問題,一是制度對任務目標完成非常重要,二是目標導向更為重要;由原來的將犯人運過去變成了將犯人順利運到,含義的細微差別出現完全不同的結果。

二、修改相關法規制度是形勢發展之需

雖然2003年SARS后我國制定了一系列與疾控和突發事件應急管理有關的制度,如《突發公共衛生事件應急條例》《突發事件應對法》等,對這次新冠肺炎疫情防控和應急管理產生了積極作用。但是,公眾的訴求、技術進步及本次疫情中出現的一些新情況和好做法,與當時相比發生了很大變化,這就要求修訂和完善制度,以促進社會的不斷進步。

從公眾訴求看,隨著人民群眾生活水平的不斷提高,不僅開始重視健康養生,對動物保護等也有了新的訴求。習近平總書記強調指出,做好疫情防控工作,直接關系人民生命安全和身體健康,直接關系經濟社會大局穩定,也事關我國對外開放。人民的幸福感不僅來自于日常生活,也來自于危機時刻國家體系所能提供的保護。技術進步,尤其是通訊、交通等技術的快速發展,人們獲得信息的渠道越來越多,也與2003年完全不同。

從這次新冠肺炎疫情阻擊戰的實踐看,中央確定的防控任務是逐步推進的。最初發現沒有地方隔離發熱病人,于是效仿2003年防控SARS建小湯山醫院的做法,啟動了“火神山醫院”和“雷神山醫院”建設;為解決發熱病人臨時隔離問題,啟動“方艙”醫院建設,以保證發熱病人能得到收治和隔離(應收盡收)。隨著地方醫務人員力量不足信息的增多,中央先后啟動分片支持、抽派部隊和地方醫療人員支持等行動,對迅速控制湖北疫情、全國性復工等起到了非常重要的作用。這些成熟做法,應增加到《突發公共衛生事件應急條例》等相關法規條款中,以便對未來的疾病防控起指導作用。

三、確定分級分階段應急管理十分必要

新冠肺炎疫情,由武漢市擴散到全國,乃至世界上許多國家對我國采取旅游入境人員限制管理,構成了國家的緊急事件。從國際經驗看,由于重大疫情的不確定性和對經濟社會發展的破壞性,需要在國家層面快速統籌資源調配,集中力量應對突發疫情。從實踐看,我國已經這樣做了,不僅切實可行而且也行之有效。那么,要不要按緊急、危機、風險等分級管理,分級管理劃分標準是什么,如何劃分國家和地方的疫情防控職能等,都應該在相關法規中加以規定,以便未來的防控有法可依。

從法規角度看,如果在國家層面有一個分級、緊急管理規定和階段劃分,有些問題就會避免。例如,如果在法規中明確規定,專業性問題要征求專業部門意見,疫情上報時間不超過2個小時,疫情的防控情況會好得多;如果在不同階段采取不同的法律規定,選擇性執法情況會減少。前期如果沒有厘清事態的性質,難免出現選擇性執法或政策執行走樣;后期如果沒有聲明進入緊急狀態,可能會增加后續行動或處理的巨大成本。

階段性防控目標也需要確定。由于不同階段的要求不同,管理手段、途徑和績效也會不同。比如,在向世界衛生組織通報信息的同時,國內應采取相應的措施,可能會收到更好的效果。因此,應當明確規定防控的階段性目標。就當前而言,是應收盡收,還是不傳染,甚至不死人,也需要明確提出。否則,一些地方運動式、過度的防控做法,會影響習近平總書記提出的“一手抓防控,一手抓復工”的要求落地,甚至影響全面小康社會目標的實現。

四、開展總結評價,以提高我國的突發疫情管理水平

這次抗擊新冠肺炎疫情,是對國家治理體系和治理能力的一次大考。實踐中,一些做法仍需要改進。如疫情出現后主要是按疾控管理的,而沒有按照風險進行管理;無論是國家和省市衛健部門,還是省市級和國家疾控系統,主要采用SARS管理的成功經驗:在防控傳染途徑與強度上,以防控外來入侵為主,即使武漢軍運會演習也是如此;加之早期不會“人傳人”的新聞報道,不排除誤導決策者和公眾的可能。

2003年SARS爆發后,國家投資建立了疾控系統,包括監測、預警機制和預案等,近年來各地又紛紛推進大數據、智慧城市等的建立。在本次新冠肺炎疫情防控中,是否發揮了作用,發揮了什么作用等,應當進行總結。“養兵千日用兵一時”;此外,重大疫情的防控重點在于“防”而不僅僅是“控”。應針對疫情暴露出來的短板和不足,完善突發傳染病等重大公共衛生危機的信息監測體系和預警機制,特別是要保證疫情信息的傳送渠道暢通,并在制度上確保監測、預警等相關信息平臺的透明性、聯動性和可操作性,以準確判斷疫情特征和發展趨勢,統籌做好預案,真正做到可防可控。

五、依法防疫,筑牢人民群眾生命安全防線

建立健全防疫法規體系,理順法規關系,進行合憲性審查,形成良法基礎,并力求使執法、司法、全民守法水平上一個臺階。切實做到各方力量群防群控、聯防聯控。加大資源投入和政策保障力度,增強基層公共衛生應急管理能力,優化現有公立醫院、專門醫院、社區醫院的規劃建設,完善分級診療;加強人才培養,優化專用資源和物資的生產、儲備和調運機制,以保證緊急事件出現時能“用得上”。

要保障醫務人員的安全。要嚴密防范疫情防控期間的各類涉醫違法犯罪行為,對侵犯醫務人員人身安全、擾亂正常醫療秩序的行為予以嚴肅查處、嚴厲打擊,為醫務人員和廣大患者創造良好診療環境,全力保障疫情防控工作順利開展。醫務人員的安全保障,不僅應在疫情防控期間得到保障,在平時也應該得到保障。

應加大宣傳和普及疫情防控知識的力度,確保疫情發生時老百姓能有效自我防護,在思想上、心理上筑牢“第一防線”,完善疫情防控體制機制,全社會要切實樹立重大疫情防控和國家公共衛生意識,培養全民在重大疫情面前思想上不麻痹、意識上不淡漠、心理上不脆弱的綜合素質能力。

綜上所述,新冠肺炎疫情,呼喚法規制度的修訂完善,以免“好了傷疤忘了疼”。應依據新冠肺炎疫情防控實踐,完善法規制度,提高治理能力,實現治理能力現代化。

作者:國務院發展研究中心社會發展研究部副巡視員、研究員 周宏春 來源:“網易研究局”微信公眾號 2020年02月20日 
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