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常紀文:加快構建國家生物安全法律法規體系
2020-02-17 00:00

生物安全是指與生物有關的因子對國家社會、經濟、公共健康與生態環境所產生的危害或潛在風險。生物安全是國家和民族安全的重要內容,也是構建人類命運共同體必須要面對的問題。2月14日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發表重要講話。他強調,要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度,把生物安全納入國家安全體系,系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設,全面提高國家生物安全治理能力。學習貫徹習近平總書記重要講話精神,必須盡快推動出臺生物安全法,加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。

(一)

國際社會非常重視生物安全的保護,1992年制定了包括生物安全內容在內的綜合性條約《關于環境與發展的里約宣言》《21世紀議程》和專門性條約《生物多樣性公約》。之后為了落實《生物多樣性公約》,其成員國制定了《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》。我國作為生物資源大國,是生物多樣性公約的成員國,國務院于2005年4月27日作出決定,核準《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》。

作為《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》的締約國,我國有必要按照自己的立法程序,將其規定和要求轉化為國內法律或法規或者國內法律法規的規定,以更好地行使國際法律權利,履行國際法律義務。目前,我國制定了一批與生物安全有關的法律法規,一些部門制定了一些專門的部門規章和標準。但總的來看,這些法律法規相互之間有機協調不夠,實施起來難免出現立法空白、立法沖突、體制不銜接和法律實施效能不高等問題。按照我國的立法傳統和法制實施需要,有必要制定一部對我國生物安全保護作出系統性體制安排、系統性制度構建和系統性機制創新的基礎性、綜合性法律。

在此背景下,2019年10月21日,《中華人民共和國生物安全法(草案)》首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。目前,該法草案即將進入二審。若如期得以通過,將從法律層面向國際社會宣告表明中國的生物安全保護立場和態度,展示中國保護生物安全的制度化對策和負責任舉措。

(二)

我國生物安全法的制定要立足于國內和國際工作兩個實際,明確立法目的,科學設定適用范圍。在此基礎上,按照需要加強體制協調,精準建立基本原則,合理布局主要內容,系統構建法律制度,按需創新法律機制,并對應地設計法律責任。

在立法目的方面,可將生物安全法的立法目的設置為國內和國際兩個層面的目的。在國內目的方面,可將維護國家生物安全和促進生態文明建設作為總體目標,把保障公共衛生安全和人民生命健康作為根本目的,把保護生物資源、維護生態平衡、促進生物技術健康發展、加強國家生物安全風險防控作為直接目的。在國際層面,可將促進國際生物安全的交流和合作、促進人類命運共同體建設、促進人類與自然和諧共生,納入立法目的?偟膩砜,生物安全法立法目的比較廣泛,既與現行的生態保護、自然資源保護、環境污染防治法律法規的立法目的有重合的地方,也包含生態環境保護立法所不規定或者不體現的立法目的,如生物技術的規范開展、傳染病與動植物疫情防范與控制、人類遺傳資源安全的保障、生物恐怖襲擊與生物武器威脅的應對等目的。因此,從立法目的來看,生物安全法與生態環境保護法律法規有所交叉。

在適用范圍方面,可以將生物安全法的適地范圍界定為在我國主權管轄的地域范圍;將適事范圍界定為病原微生物、實驗室生物安全、傳染病防控、基因工程和轉基因、食品安全、生物制品、人類遺傳資源與生物資源保護、兩用物項和技術管控、動植物檢疫、出入境檢驗檢疫、突發安全事件應對、倫理管理等領域的權益確認和活動,也可以將國家生物安全體系的構建、國家生物安全保障能力建設、國際相關條約的履行、加強國際交流和合作等納入適事范圍;將適人范圍界定為開展上述活動的國家、監管機構、企業事業單位和其他組織、個人等。明確適事范圍是科學立法的前提。為了科學表述適事范圍,可在總則或附則中,將生物安全的定義界定清晰,防止概念擴大化或者縮小化,造成內容混淆。

(三)

在主要內容的規范方面,可按照適事范圍,加強規律性事項的統一規范和個性化事項的專門規范工作。結合我國以前遇到的現實問題,針對性地解決生物安全保護的主要問題和主要矛盾。

該法規范的主要工作內容可設置為:國家生物安全體系的主要內容和構建要求,重大新發突發傳染病、動植物疫情的防控,生物技術研究、開發、應用的規范,實驗室生物安全的防范與保障,我國生物資源和人類遺傳資源的安全保障,防范外來物種入侵與保護生物多樣性,應對微生物耐藥,防范生物恐怖襲擊,防御生物武器威脅,公眾參與和社會監督,開展國際交流與合作,基礎與能力建設等。

上述工作內容范圍太廣,生物安全法難以作出全面、系統、細致的規定,因此要處理好該法與以下專門立法的關系:一是與生物多樣性立法的關系;二是與生態保護、生態平衡立法的關系,如以國家公園為主體的自然保護地體系的建設問題;三是與野生動植物立法的關系,如外來物種的引進如何規范問題;四是與糧食安全和食品安全立法的關系;五是與生物技術研發、利用立法的關系,如轉基因的利用規范問題;六是與傳染病防治、動植物檢驗檢疫立法的關系。對于這些問題,可以采取不同的規范方法予以解決,如對于現行專門法律中已有規定的,生物安全法可以作出統籌、銜接和協調的規定;對于現行專門法律中缺乏規定的,可以在生物安全法中設立專門的章節予以具體規定,或授權國務院制定行政法規,也可以授權有關部門制定部門規章。

(四)

在管理體制方面,為在國家和地方兩個層面更好地開展生物安全保護工作,需要科學構建生物安全法的管理體制?蓪⑸锇踩{入國家安全體系的管理體制中統籌考慮?梢越梃b國務院應對新冠肺炎疫情聯防聯控機制設置的做法,建立國務院生物安全保護協調機制。協調機制負責協調制定規劃、協調重點和難點問題的解決、開展部門工作評估和督促。

在監督體制方面,可設立本級政府向同級人大及其常委會報告生物安全保護工作的體制,在國家和省、市級三個層面加強人大及其常委會對生物安全保護工作的監督。為了加強地方黨委和政府對生物安全保護工作的領導,防止突發公共衛生事件和生態災難,有必要建立黨政同責的體制和機制。為發揮國家和地方協調機制的作用,可建立國家和地方生物安全專家委員會。

(五)

在基本原則方面,除了要規定生物安全保護的工作方針,建立損害預防優先、科學管理、公眾參與、損害者負擔等原則外,還要建立風險預防的原則。即為預防生物對生態環境和人類健康可能構成的風險,針對安全轉移、處理和使用憑借現代生物技術獲得的、可能對生物多樣性的保護和可持續使用產生不利影響的改性活生物體,規定采取充分的保護措施。這意味著,當生態環境、糧食安全、公共衛生安全等遇到可能由生物因子造成的嚴重或不可逆轉損害的威脅時,不能以缺乏充分確定的科學證據為由拒絕或者延遲采取預防損害發生的措施。

在主要制度的構建方面,需要堅持問題導向,著力解決問題。圍繞要建立的體系和解決的問題,建立獎勵制度、規劃制度、考核評價制度、決策咨詢制度、風險評估制度、監測預警制度、聯防聯控制度、標準制度、名錄清單管理制度、信息公開和共享制度、公眾參與制度、信用管理制度、應急預演和救援制度、生物及其制品進出口的安全風險防范與控制制度、國家信息交流與生物安全資料交換制度、生物安全的國家報告制度等,劃定法律邊界,釋放活動空間,規定法定資質,明確法定程序,開展規范銜接,為全面提高國家生物安全的治理能力奠定規范體系基礎。

為了保障制度的運行,有必要針對具體制度的要求加強基礎建設和能力建設,加強人才培養和財政支持,鼓勵和扶持自主研發創新,并針對法律規范的要求一一設立法律責任。在法律責任方面,尤其要針對現行法律規范運轉不力的問題,建立生態環境損害、生物多樣性損害、公共衛生安全損害的補救和賠償制度,加大對不報、虛報、瞞報生物安全危害信息的處罰力度。必要時,可針對連續的違法行為建立按日計罰制度。

總起來看,生物安全法統籌生物安全和生物產業發展兩方面的要求,是保障國家總體安全、維護公共衛生安全、促進經濟社會健康運行所需盡快制定的法律。要進一步統籌協調,以法治建設的目標和現實存在的問題為導向,加強體制優化、制度構建、機制創新和責任設置,尤其是設計能夠讓法律制度全天候運轉的監督制約機制和保障機制,為維護我國總體的國家安全作出專業領域的貢獻。

作者:國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員 常紀文 來源:《學習時報》2020年02月17日 
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